El recurso contencioso-administrativo es la vía judicial para impugnar la actuación de las Administraciones Públicas cuando la persona afectada considera que es contraria a Derecho. Su elemento más decisivo es el plazo de dos meses desde la notificación del acto expreso, un plazo de caducidad que, si se incumple, cierra definitivamente la puerta del recurso. En esta guía explicamos con rigor qué es, cómo se regula en la Ley 29/1998, qué plazos rigen, cómo presentarlo paso a paso y qué errores conviene evitar.
Qué es el recurso contencioso-administrativo
El recurso contencioso-administrativo es el instrumento procesal mediante el cual los ciudadanos y otras Administraciones pueden someter al control de los jueces y tribunales la actuación administrativa. No es un recurso "ante la propia Administración" (como el de reposición o el de alzada), sino un proceso judicial que se tramita ante los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo, integrados en el Poder Judicial.
Conforme al artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), el recurso tiene por objeto la impugnación de las disposiciones de carácter general y de los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
Frente a qué actuaciones cabe
- Disposiciones generales (reglamentos, ordenanzas) ilegales.
- Actos administrativos expresos que ponen fin a la vía administrativa.
- Actos presuntos producidos por silencio administrativo.
- Inactividad de la Administración y vías de hecho, con su régimen específico.
Regulación legal: artículos exactos de la LJCA
El régimen del recurso se encuentra en la Ley 29/1998 (LJCA), cuyo texto consolidado publica el Boletín Oficial del Estado. Los preceptos clave para entender el objeto, los plazos y la forma de interposición son los artículos 25, 45 y 46.
Artículo 46: el plazo de interposición
El artículo 46.1 de la LJCA establece la regla esencial sobre plazos: "El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto."
Es decir, la regla general es: dos meses cuando hay resolución expresa y seis meses cuando opera el silencio administrativo. Matiz jurisprudencial clave: el Tribunal Constitucional (STC 52/2014) y el Tribunal Supremo han declarado que el plazo de seis meses del art. 46.1 LJCA no resulta aplicable al silencio negativo (desestimación presunta): frente a este, el interesado puede interponer el recurso sin quedar sujeto a ese plazo, por lo que no pierde su derecho por dejar pasar seis meses (aunque siempre es aconsejable actuar con diligencia). El plazo de dos meses del acto expreso sí es un plazo de caducidad: transcurrido, el acto deviene firme y consentido.
Artículo 45: el escrito de interposición
El artículo 45 de la LJCA regula cómo se inicia el procedimiento. El recurso se inicia, con carácter general, mediante un escrito de interposición reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne, y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Al escrito deben acompañarse, entre otros, el documento que acredite la representación del compareciente, el documento que acredite la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro, la copia o traslado de la disposición o del acto impugnado, y el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones a las personas jurídicas, cuando proceda.
El agotamiento previo de la vía administrativa
Como regla general, antes de acudir a la jurisdicción es necesario haber agotado la vía administrativa. Frente a actos que no la agotan cabe el recurso de alzada; frente a los que sí la agotan, el recurso potestativo de reposición, regulado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El recurso de reposición es potestativo: si se interpone, no puede acudirse a la vía judicial hasta que se resuelva expresamente o se produzca su desestimación por silencio.
Requisitos, procedimiento y plazos paso a paso
Presentar correctamente el recurso exige respetar tanto los presupuestos procesales como el plazo. Estos son los pasos habituales del procedimiento ordinario:
- Comprobar que el acto agota la vía administrativa o, en su caso, interponer antes el recurso administrativo procedente (alzada o reposición potestativa).
- Calcular el plazo: dos meses desde el día siguiente a la notificación del acto expreso (art. 46.1 LJCA).
- Determinar el órgano judicial competente (Juzgado de lo Contencioso-administrativo, Tribunal Superior de Justicia, Audiencia Nacional o Tribunal Supremo, según la materia y la Administración).
- Presentar el escrito de interposición conforme al artículo 45 LJCA, con la documentación que lo acompaña.
- Reclamación del expediente administrativo y emplazamiento a la Administración y a los interesados.
- Formalización de la demanda, contestación, prueba en su caso, conclusiones y sentencia.
Tabla resumen de plazos
| Supuesto | Plazo | Cómputo (dies a quo) | Base legal |
|---|---|---|---|
| Acto expreso que pone fin a la vía administrativa | 2 meses | Día siguiente a la notificación o publicación | Art. 46.1 LJCA |
| Disposición general | 2 meses | Día siguiente a la publicación | Art. 46.1 LJCA |
| Silencio administrativo (acto presunto) | 6 meses* | Día siguiente a producirse el acto presunto | Art. 46.1 LJCA (*la jurisprudencia —STC 52/2014— excluye este plazo para el silencio negativo) |
| Recurso potestativo de reposición previo | 1 mes (administrativo) | Día siguiente a la notificación | Ley 39/2015 |
Cómputo del plazo de meses
El plazo de meses se cuenta de fecha a fecha. Si el acto se notifica, por ejemplo, el 10 de marzo, el plazo de dos meses comienza el 11 de marzo y vence el 10 de mayo; si ese día es inhábil, el vencimiento se traslada al primer día hábil siguiente. Conviene no apurar el último día: la presentación fuera de plazo es causa de inadmisión.
Consecuencias de presentarlo bien o mal
El cumplimiento de los requisitos formales y, sobre todo, del plazo tiene efectos drásticos. Las principales consecuencias son:
- Presentación en plazo y forma: el tribunal admite el recurso, reclama el expediente y se abre el proceso. El acto impugnado queda sometido a control judicial.
- Presentación fuera de plazo: procede la inadmisión del recurso. El acto deviene firme y consentido y, salvo supuestos excepcionales (nulidad de pleno derecho, revisión de oficio), ya no puede combatirse.
- Defectos subsanables: la falta de algún documento del artículo 45 LJCA puede subsanarse en el plazo que conceda el órgano judicial; no subsanarlo conlleva el archivo.
- Falta de agotamiento de la vía previa: puede determinar la inadmisión si era exigible y no se cumplió.
Casos prácticos
Algunos ejemplos ilustran cómo operan los plazos y la elección de la vía adecuada.
Caso 1: sanción de tráfico confirmada en alzada
La Administración notifica una resolución expresa que desestima el recurso de alzada y agota la vía administrativa el 5 de abril. El interesado dispone de dos meses: el plazo arranca el 6 de abril y vence el 5 de junio. Puede interponer directamente el recurso contencioso-administrativo, sin más recursos administrativos previos.
Caso 2: silencio administrativo ante una solicitud
Un ciudadano solicita una licencia y la Administración no resuelve en plazo, produciéndose silencio negativo (desestimación presunta). Aunque el artículo 46.1 LJCA fija seis meses para el acto presunto, el Tribunal Constitucional (STC 52/2014) ha aclarado que ese plazo no opera frente al silencio negativo: el interesado no pierde su derecho a recurrir por dejar pasar seis meses. Aun así, conviene recurrir con diligencia y conservar la prueba de la fecha de la solicitud y del transcurso del plazo de resolución.
Caso 3: reposición potestativa antes de la vía judicial
Frente a un acto que agota la vía administrativa, el interesado opta por el recurso potestativo de reposición (plazo de un mes). Mientras no se resuelva expresamente o se desestime por silencio, no puede acudir a la vía judicial. Resuelto el recurso, el plazo de dos meses para el contencioso se cuenta desde la notificación de la resolución expresa de la reposición.
Errores frecuentes
Estos son los fallos que con más frecuencia provocan la pérdida del derecho a recurrir:
- Dejar pasar los dos meses: el error más grave; al ser plazo de caducidad, no se recupera.
- Confundir recurso administrativo y judicial: el contencioso se presenta ante el tribunal, no ante la Administración.
- Interponer reposición y, simultáneamente, el contencioso: si se opta por la reposición, hay que esperar a su resolución.
- No agotar la vía administrativa cuando era exigible (faltaba interponer alzada).
- Errar el cómputo: el plazo empieza el día siguiente a la notificación y se cuenta de fecha a fecha.
- Olvidar la documentación del artículo 45 LJCA (representación, copia del acto, etc.).
Preguntas frecuentes
¿Cuál es el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo?
Con carácter general es de dos meses desde el día siguiente a la notificación o publicación del acto expreso que pone fin a la vía administrativa, conforme al artículo 46.1 de la Ley 29/1998 (LJCA). En caso de silencio administrativo, el artículo 46.1 fija seis meses; no obstante, la jurisprudencia (STC 52/2014) ha precisado que ese plazo no se aplica al silencio negativo, frente al que cabe recurrir sin sujeción a él (aunque es aconsejable no demorarse).
¿Qué ocurre si presento el recurso fuera de plazo?
El plazo del artículo 46.1 LJCA es de caducidad. Si transcurre, el recurso se inadmite y el acto deviene firme y consentido. Salvo supuestos excepcionales como la nulidad de pleno derecho o la revisión de oficio, ya no podrá impugnarse el acto por esta vía.
¿Tengo que recurrir antes en vía administrativa?
Como regla general, sí debe agotarse la vía administrativa. Frente a actos que no la agotan procede el recurso de alzada; frente a los que sí la agotan, el recurso potestativo de reposición regulado en la Ley 39/2015. Si el acto ya agota la vía administrativa, puede acudirse directamente al contencioso.
¿Cómo se inicia el recurso contencioso-administrativo?
Mediante el escrito de interposición del artículo 45 LJCA, que cita el acto o disposición impugnados y solicita que se tenga por interpuesto el recurso. Se acompaña, entre otros, del documento que acredite la representación, la copia del acto impugnado y, en su caso, la legitimación del actor.
¿Necesito abogado y procurador?
En el orden contencioso-administrativo es habitual la intervención de abogado y, ante los órganos colegiados, también de procurador, según la LJCA. Por la trascendencia de los plazos de caducidad y de los requisitos formales, es muy recomendable contar con asistencia jurídica especializada desde el primer momento.
Información orientativa, no asesoramiento jurídico vinculante.