Fases del procedimiento sancionador (Ley 39/2015)

El procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de oficio mediante un acuerdo de incoación y atraviesa tres fases: iniciación, instrucción y terminación. La Ley 39/2015 garantiza al presunto responsable el derecho de defensa y la audiencia, exige separar la instrucción de la decisión sancionadora y obliga a comprobar el plazo máximo aplicable al procedimiento concreto. Si su norma reguladora no fija plazo, el máximo supletorio es de tres meses desde el acuerdo de iniciación (art. 21.3.a). Un plazo establecido por la norma del procedimiento no puede superar seis meses, salvo previsión de una ley o del Derecho de la Unión Europea (art. 21.2). Vencido el plazo aplicable sin resolución dictada y notificada, procede la caducidad en el procedimiento sancionador (art. 25.1.b), con los matices legales de suspensión e interrupción.

En resumen

• Inicio de oficio: el procedimiento se incoa por acuerdo del órgano competente (art. 63.1 Ley 39/2015), nunca a instancia de un denunciante particular.
• Separación de funciones: la fase instructora y la sancionadora se encomiendan a órganos distintos (art. 63.1), garantía esencial de imparcialidad.
• Plazo y caducidad: consulta primero la norma del procedimiento y el acuerdo de inicio; sin plazo específico rigen tres meses (art. 21.3), mientras seis meses es el techo ordinario de los plazos fijados por otra norma (art. 21.2). Si vence el plazo aplicable sin resolución dictada y notificada, procede la caducidad y el archivo (art. 25.1.b), salvo las incidencias legales del cómputo.
• Reducciones: el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario permiten reducir la sanción pecuniaria al menos un 20 % cada uno, acumulables (art. 85.3).
• Presunción de inocencia: la carga de probar los hechos, la autoría y la culpabilidad recae sobre la Administración (art. 24.2 CE; art. 53.2 Ley 39/2015).

La iniciación: el acuerdo de incoación

El ejercicio de la potestad sancionadora —la facultad de la Administración para imponer sanciones— arranca con la iniciación de oficio. El artículo 63.1 de la Ley 39/2015 dispone que los procedimientos de naturaleza sancionadora se inician siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, ya sea por propia iniciativa, por orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. El mismo artículo 63.1 exige observar la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomienda a órganos distintos. La denuncia de un particular no convierte al denunciante en parte ni obliga sin más a sancionar: solo activa la valoración de la Administración. Conviene recordar que este procedimiento es una especialidad del procedimiento administrativo común de la Ley 39/2015, que se aplica de forma supletoria en todo lo no previsto para lo sancionador.

El acuerdo de iniciación se comunica al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan, y se notifica a los interesados (art. 64.1). El artículo 64.2 obliga a que ese acuerdo tenga un contenido mínimo:

• Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
• Los hechos que motivan la incoación, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder.
• Identificación del instructor (el órgano que dirige la fase de investigación) y, en su caso, del secretario, con indicación del régimen de recusación.
• El órgano competente para resolver y la norma que le atribuye esa competencia.
• Las medidas provisionales acordadas, en su caso.
• La indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento, con sus plazos, y la posibilidad de reconocer voluntariamente la responsabilidad.

Excepcionalmente, cuando al incoar no haya elementos suficientes para calificar los hechos, la calificación podrá realizarse después mediante un pliego de cargos —el documento que detalla la acusación— notificado al interesado (art. 64.3).

La instrucción: alegaciones, prueba y propuesta

La fase de instrucción la dirige un órgano distinto del que resolverá. El interesado puede formular alegaciones y aportar o proponer pruebas en el plazo que indique el acuerdo de iniciación conforme a la norma aplicable; el artículo 64.2.f de la Ley 39/2015 no fija un plazo universal de quince días. Si no presenta alegaciones dentro del plazo previsto y el acuerdo contiene un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad imputada, ese acuerdo puede considerarse propuesta de resolución (art. 64.2.f). Comprueba la fecha de notificación y el plazo expresamente indicado en tu expediente.

La prueba se rige por los artículos 77 y 78: el instructor acuerda la apertura de un periodo no superior a 30 días ni inferior a 10, practicando las pruebas pertinentes; solo puede rechazar de forma motivada las improcedentes. Los hechos constatados por funcionarios con condición de autoridad y formalizados en documento público tienen valor probatorio, sin perjuicio de la prueba en contrario (art. 77.5).

Concluida la instrucción, el órgano instructor formula una propuesta de resolución motivada (art. 89). En ella fija los hechos, la persona responsable, la infracción y la sanción propuesta, o bien propone la declaración de inexistencia de infracción o de responsabilidad. La propuesta se notifica a los interesados para que en un plazo determinado formulen alegaciones antes de elevarse al órgano competente para resolver.

Tabla de fases y plazos clave

Terminación, resolución y reducciones

El órgano competente dicta una resolución motivada que decide todas las cuestiones planteadas y que no puede aceptar hechos distintos de los determinados en la instrucción (art. 90.1 y 90.2). La resolución sancionadora tiene una garantía añadida: según el artículo 90.3, será ejecutiva solo cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. Es decir, no es ejecutiva mientras sea recurrible en vía administrativa; únicamente cuando es firme en vía administrativa o transcurre el plazo para recurrir puede ejecutarse. Si la resolución no satisface al interesado, el siguiente paso suele ser el recurso contencioso-administrativo, con sus propios plazos.

El procedimiento también puede terminar de forma anticipada y beneficiosa para el interesado. El artículo 85 prevé que, si el infractor reconoce su responsabilidad, se resuelve con la sanción que proceda; y que el pago voluntario de una sanción puramente pecuniaria antes de la resolución implica la terminación. En ambos casos, cuando la sanción sea solo pecuniaria, el órgano aplicará reducciones de al menos el 20 % cada una y acumulables entre sí, que deben constar en la notificación de inicio y cuya efectividad se condiciona al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso administrativo contra la sanción (art. 85.3).

Plazos, caducidad y prescripción

Conviene no confundir caducidad y prescripción. Para saber si un expediente sancionador caducó, identifica el plazo máximo para resolver y notificar que establezca su norma reguladora; si no existe uno específico, rigen tres meses desde la fecha del acuerdo de iniciación (art. 21.3.a). El artículo 21.2 establece que los plazos fijados por la norma del procedimiento no podrán exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley o el Derecho de la Unión Europea prevean uno mayor: seis meses no es el plazo general automático. Comprueba además las suspensiones o ampliaciones legales del plazo y los efectos de los intentos de notificación antes de concluir que caducó (arts. 22, 23, 25.2 y 40.4). Si vence el plazo aplicable sin haberse dictado y notificado resolución, en los procedimientos sancionadores se produce la caducidad y debe declararse el archivo (art. 25.1.b). La caducidad no implica por sí sola prescripción de la infracción, pero el procedimiento caducado no interrumpe esa prescripción (art. 95.3). No la confundas con el silencio administrativo en procedimientos iniciados a instancia de parte. Consulta el texto consolidado de la Ley 39/2015.

La prescripción afecta a la infracción y a la sanción y se regula en el artículo 30 de la Ley 40/2015: salvo norma especial, las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 y las leves a los 6 meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 y las leves al año.

Principios y derechos del presunto responsable

El procedimiento sancionador es manifestación del ius puniendi del Estado —el poder de castigar— y, por ello, traslada al ámbito administrativo garantías de raíz constitucional. El artículo 53.2 de la Ley 39/2015 reconoce al presunto responsable derechos específicos en el procedimiento sancionador: ser notificado de los hechos imputados, de su calificación, de las sanciones que pudieran imponerse, de la identidad del instructor y de la autoridad competente; y la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. A ellos se suma, por mandato del artículo 24.2 de la Constitución, el derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable.

• Presunción de inocencia (art. 24.2 CE): la carga de probar los hechos, la autoría y la culpabilidad corresponde a la Administración; la duda razonable favorece al interesado.
• Derecho a no declarar (art. 24.2 CE): nadie está obligado a aportar elementos autoincriminatorios.
• Audiencia y defensa: derecho a alegar, proponer prueba y conocer la propuesta de resolución antes de la decisión final.
• Separación instructor / órgano sancionador (art. 63.1): quien instruye no puede ser quien sanciona, lo que preserva la imparcialidad del enjuiciamiento.

Estos principios se completan con los del Capítulo III del Título Preliminar de la Ley 40/2015 (legalidad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad e irretroactividad), que delimitan el ejercicio de la potestad sancionadora.

Ejemplo práctico

Ejemplo orientativo: un ayuntamiento abre de oficio un expediente por una obra sin licencia e identifica en el acuerdo los hechos, la persona presuntamente responsable y el órgano competente. El interesado alega dentro del plazo comunicado en el acuerdo y propone una pericial; el instructor admite la prueba y abre un periodo de veinte días, dentro de los límites del artículo 77.2. Después notifica la propuesta de resolución y permite las alegaciones correspondientes. Si la norma que regula ese procedimiento concreto no establece otro plazo máximo, el ayuntamiento dispone de tres meses desde el acuerdo de inicio para dictar y notificar la resolución (art. 21.3.a). Si el plazo aplicable vence sin ello, procede declarar la caducidad y archivar (art. 25.1.b), una vez comprobadas posibles suspensiones, ampliaciones o intentos de notificación válidos. Si existe un plazo sectorial, se aplica ese plazo: no se puede presumir que toda infracción urbanística caduca a los tres ni a los seis meses. La posible reducción por reconocimiento o pago voluntario depende de que concurran los requisitos del artículo 85.

Guías relacionadas

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• Silencio administrativo positivo y negativo
• Recurso contencioso-administrativo: plazos
• Recurso extraordinario de revisión en vía administrativa

Fuentes oficiales

• Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común — texto consolidado (BOE)
• Ley 39/2015 — texto consolidado en PDF (arts. 63, 64, 76, 77, 85, 89, 90)
• Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público — texto consolidado, art. 30 (prescripción)
• Constitución Española — art. 24.2 (BOE)

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Esta guía ha sido elaborada por nuestro equipo de trabajo con fines exclusivamente informativos a partir de fuentes oficiales (BOE, texto consolidado de las Leyes 39/2015 y 40/2015, y artículo 24 de la Constitución). No constituye asesoramiento jurídico. Para un caso concreto conviene contrastar la norma sectorial aplicable y, si es preciso, acudir a asistencia profesional.

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