Fases del procedimiento sancionador (Ley 39/2015)

El procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de oficio mediante un acuerdo de incoación y atraviesa tres fases: iniciación, instrucción (alegaciones, prueba y propuesta de resolución) y terminación. La Ley 39/2015 garantiza al presunto responsable la presunción de inocencia, el derecho a no declarar y la audiencia, exige separar al instructor del órgano que sanciona y fija un plazo de caducidad que, salvo norma especial, es de seis meses.

En resumen

• Inicio de oficio: el procedimiento se incoa por acuerdo del órgano competente (art. 63.1 Ley 39/2015), nunca a instancia de un denunciante particular.
• Separación de funciones: la fase instructora y la sancionadora se encomiendan a órganos distintos (art. 63.1), garantía esencial de imparcialidad.
• Plazo y caducidad: la Administración tiene seis meses para resolver y notificar salvo que una ley fije otro plazo; si lo incumple, el procedimiento caduca (arts. 21.2 y 25.1.b).
• Reducciones: el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario permiten reducir la sanción pecuniaria al menos un 20 % cada uno, acumulables (art. 85.3).
• Presunción de inocencia: la carga de probar los hechos, la autoría y la culpabilidad recae sobre la Administración (art. 24.2 CE; art. 53.2 Ley 39/2015).

La iniciación: el acuerdo de incoación

El ejercicio de la potestad sancionadora —la facultad de la Administración para imponer sanciones— arranca con la iniciación de oficio. El artículo 63.1 de la Ley 39/2015 dispone que los procedimientos de naturaleza sancionadora se inician siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, ya sea por propia iniciativa, por orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. El mismo artículo 63.1 exige observar la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomienda a órganos distintos. La denuncia de un particular no convierte al denunciante en parte ni obliga sin más a sancionar: solo activa la valoración de la Administración. Conviene recordar que este procedimiento es una especialidad del procedimiento administrativo común de la Ley 39/2015, que se aplica de forma supletoria en todo lo no previsto para lo sancionador.

El acuerdo de iniciación se comunica al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan, y se notifica a los interesados (art. 64.1). El artículo 64.2 obliga a que ese acuerdo tenga un contenido mínimo:

• Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
• Los hechos que motivan la incoación, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder.
• Identificación del instructor (el órgano que dirige la fase de investigación) y, en su caso, del secretario, con indicación del régimen de recusación.
• El órgano competente para resolver y la norma que le atribuye esa competencia.
• Las medidas provisionales acordadas, en su caso.
• La indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento, con sus plazos, y la posibilidad de reconocer voluntariamente la responsabilidad.

Excepcionalmente, cuando al incoar no haya elementos suficientes para calificar los hechos, la calificación podrá realizarse después mediante un pliego de cargos —el documento que detalla la acusación— notificado al interesado (art. 64.3).

La instrucción: alegaciones, prueba y propuesta

La fase de instrucción la dirige un órgano distinto del que resolverá. El interesado dispone, desde la notificación del acuerdo, de un plazo para formular alegaciones y aportar o proponer pruebas (art. 76). Si en quince días no efectúa alegaciones sobre el contenido de la iniciación, el acuerdo de incoación correctamente notificado puede considerarse propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad imputada (art. 64.2.f).

La prueba se rige por los artículos 77 y 78: el instructor acuerda la apertura de un periodo no superior a 30 días ni inferior a 10, practicando las pruebas pertinentes; solo puede rechazar de forma motivada las improcedentes. Los hechos constatados por funcionarios con condición de autoridad y formalizados en documento público tienen valor probatorio, sin perjuicio de la prueba en contrario (art. 77.5).

Concluida la instrucción, el órgano instructor formula una propuesta de resolución motivada (art. 89). En ella fija los hechos, la persona responsable, la infracción y la sanción propuesta, o bien propone la declaración de inexistencia de infracción o de responsabilidad. La propuesta se notifica a los interesados para que en un plazo determinado formulen alegaciones antes de elevarse al órgano competente para resolver.

Tabla de fases y plazos clave

Terminación, resolución y reducciones

El órgano competente dicta una resolución motivada que decide todas las cuestiones planteadas y que no puede aceptar hechos distintos de los determinados en la instrucción (art. 90.1 y 90.2). La resolución sancionadora tiene una garantía añadida: según el artículo 90.3, será ejecutiva solo cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. Es decir, no es ejecutiva mientras sea recurrible en vía administrativa; únicamente cuando es firme en vía administrativa o transcurre el plazo para recurrir puede ejecutarse. Si la resolución no satisface al interesado, el siguiente paso suele ser el recurso contencioso-administrativo, con sus propios plazos.

El procedimiento también puede terminar de forma anticipada y beneficiosa para el interesado. El artículo 85 prevé que, si el infractor reconoce su responsabilidad, se resuelve con la sanción que proceda; y que el pago voluntario de una sanción puramente pecuniaria antes de la resolución implica la terminación. En ambos casos, cuando la sanción sea solo pecuniaria, el órgano aplicará reducciones de al menos el 20 % cada una y acumulables entre sí, que deben constar en la notificación de inicio y cuya efectividad se condiciona al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso administrativo contra la sanción (art. 85.3).

Plazos, caducidad y prescripción

Conviene no confundir caducidad y prescripción. La caducidad afecta al procedimiento: si transcurre el plazo máximo para resolver sin notificarse resolución expresa, se produce la caducidad y el archivo de las actuaciones (art. 25.1.b Ley 39/2015). El plazo general es de seis meses desde el acuerdo de iniciación, salvo que una norma con rango de ley fije uno mayor (art. 21.2). La caducidad no impide, por sí sola, iniciar un nuevo procedimiento si la infracción no ha prescrito. No confundas tampoco la caducidad por inactividad de la Administración con el silencio administrativo, que opera en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y no en los sancionadores.

La prescripción afecta a la infracción y a la sanción y se regula en el artículo 30 de la Ley 40/2015: salvo norma especial, las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 y las leves a los 6 meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 y las leves al año.

Principios y derechos del presunto responsable

El procedimiento sancionador es manifestación del ius puniendi del Estado —el poder de castigar— y, por ello, traslada al ámbito administrativo garantías de raíz constitucional. El artículo 53.2 de la Ley 39/2015 reconoce al presunto responsable derechos específicos en el procedimiento sancionador: ser notificado de los hechos imputados, de su calificación, de las sanciones que pudieran imponerse, de la identidad del instructor y de la autoridad competente; y la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. A ellos se suma, por mandato del artículo 24.2 de la Constitución, el derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable.

• Presunción de inocencia (art. 24.2 CE): la carga de probar los hechos, la autoría y la culpabilidad corresponde a la Administración; la duda razonable favorece al interesado.
• Derecho a no declarar (art. 24.2 CE): nadie está obligado a aportar elementos autoincriminatorios.
• Audiencia y defensa: derecho a alegar, proponer prueba y conocer la propuesta de resolución antes de la decisión final.
• Separación instructor / órgano sancionador (art. 63.1): quien instruye no puede ser quien sanciona, lo que preserva la imparcialidad del enjuiciamiento.

Estos principios se completan con los del Capítulo III del Título Preliminar de la Ley 40/2015 (legalidad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad e irretroactividad), que delimitan el ejercicio de la potestad sancionadora.

Ejemplo práctico

Un ayuntamiento detecta una obra sin licencia y dicta un acuerdo de incoación que identifica al titular, los hechos, la posible infracción urbanística, el instructor y el órgano competente para resolver. Notificado el acuerdo, el interesado presenta alegaciones dentro de los quince días y solicita prueba pericial; el instructor abre un periodo de prueba de veinte días. Tras valorar lo actuado, el instructor formula una propuesta de resolución que el interesado puede rebatir antes de que resuelva el órgano competente. Si el titular paga voluntariamente la multa antes de la resolución y renuncia a recurrir, puede beneficiarse de la reducción del artículo 85.3. Y si, transcurridos seis meses desde la incoación, el ayuntamiento no ha notificado resolución expresa, el procedimiento caduca y se archiva (art. 25.1.b), sin perjuicio de reiniciarlo si la infracción no ha prescrito.

Preguntas frecuentes

¿Cuáles son las fases del procedimiento sancionador administrativo?

Son tres: iniciación (acuerdo de incoación de oficio), instrucción (alegaciones, prueba y propuesta de resolución) y terminación (resolución del órgano competente). Cada fase tiene garantías propias y plazos definidos en la Ley 39/2015.

¿Qué relación hay entre procedimiento y potestad sancionadora?

La potestad sancionadora es la facultad de la Administración de imponer sanciones; sus principios están en la Ley 40/2015 (arts. 25 a 31). El procedimiento sancionador es el cauce formal por el que esa potestad se ejerce, regulado como especialidad del procedimiento común en la Ley 39/2015 (arts. 63, 64, 85, 89 y 90).

¿Cuánto dura un procedimiento sancionador antes de caducar?

El plazo general para resolver y notificar es de seis meses desde el acuerdo de iniciación, salvo que una ley fije uno distinto (art. 21.2). Vencido sin resolución expresa, el procedimiento caduca y se archiva (art. 25.1.b), aunque podría reiniciarse si la infracción no ha prescrito.

¿Puedo reducir la sanción si reconozco la responsabilidad o pago?

Sí. El artículo 85.3 permite reducciones de al menos el 20 % por reconocimiento de responsabilidad y otro 20 % por pago voluntario, acumulables, en sanciones solo pecuniarias. El requisito es renunciar a recurrir la sanción en vía administrativa.

¿Quién debe probar la infracción?

La Administración. Por aplicación de la presunción de inocencia del artículo 24.2 de la Constitución, le corresponde acreditar los hechos, la participación del presunto responsable y su culpabilidad; en caso de duda razonable no puede sancionar.

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Fuentes oficiales

• Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común — texto consolidado (BOE)
• Ley 39/2015 — texto consolidado en PDF (arts. 63, 64, 76, 77, 85, 89, 90)
• Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público — texto consolidado, art. 30 (prescripción)
• Constitución Española — art. 24.2 (BOE)

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